中国能源战略构想(下)
四、采取综合措施保障石油安全
（一）影响中国石油安全的三大因素
从长远和全球的观点来看，所谓“能源问题”，确切地说就是石油问题。石油是创造社会财富的关键因素，也是影响全球政治格局、经济秩序和军事活动的最重要的一种商品。几乎所有国家都把石油置于能源战略的核心位置。所谓石油安全就是保障数量和价格上能满足经济社会持续发展需要的石油供应。所谓石油不安全主要体现在石油供应暂时突然中断或短缺、价格暴涨对一个国家经济的损害，其损害程度主要取决于经济对石油的依赖程度、油价波动的幅度以及应变能力。应变能力包括战略储备、备用产能、替代能源、预警机制等。
构成中国石油安全的三大因素包括：中国油气资源状况以及国内产量、进口需求；世界石油供需状况以及价格变动是否能够满足中国在内的需求；建立在国内、国外供需基础上的石油安全对策。
从国内的情况看，中国是一个石油大国，还有一定的发展潜力；但同时中国油气资源相对贫乏，按每平方公里国土面积的资源量、累计探明可采储量、剩余可采储量和产量值（即丰度）来看，中国都明显低于世界平均水平，未来中国油气勘探开发的难度增大。如前所述，随着石油消费的较快增长，到2020年中国的石油对外依存度可能超过55%，由此带来的石油安全问题是一个极具挑战性的重大问题。
从世界石油资源及其供需形势看，本世纪初的石油处在相对安全期。其理由有四：一是过去20年世界石油产量和剩余可采储量均平缓上升，剩余可采储量年均递增率为2.2%，做到了“收支平衡，略有节余”，石油储产比维持在40以上；二是20世纪80年代后期以来，世界石油总体处在限产状态，OPEC采取限产保价的总体战略并充当世界石油供应的调节库，独联体国家由于政治、经济原因石油产量大幅度下降；三是世界石油储量有在30年左右（到2025年）翻番的可能；四是2020年之前石油产量呈增长趋势，2020年以后因替代能源的发展略有降低，“后石油时代”将进入能源品种多元化的时代，石油在一次能源构成中的比例也将明显降低。因此从总体上看，本世纪的前20至30年，无论对石油消费国还是石油输出国都处于相对安全状态，能满足包括中国在内的石油需求。而天然气的供应将比石油更充分，天然气的国际贸易将有大发展。从国际石油市场的价格走势看，长期稳定而短期波动幅度大。石油、天然气价格长期以来是明显高出成本的垄断价格，以不变美元计，长期的多年油价均值相对稳定，以可变美元计略有上升，预计2005年至2020年多年平均价（以2000年不变美元计）从23美元/桶上升到25美元/桶的可能性较大。但是，每种影响油价的因素都可以引起油价偏离平均值，并被投机运作和人们的心理因素而放大，使油价出现波动。影响油价的多种因素中以经济增长的起伏、局部供需关系的变化和突发事件的冲击为主。
（二）必须准确把握现代国际石油市场和石油地缘政治的特点
现代石油市场和石油地缘政治出现了如下特点：一是石油向商品的回归。石油做为国家间政治斗争武器的作用已被大为削弱，做为战略物资的一面趋于淡化，做为社会和经济中重要商品的一面更加凸显。石油的运作更加明显地受到市场经济本身规律的影响。二是石油输出国和消费国的关系出现新局面。无论是OPEC还是OECD，任何一方想单独、长期控制国际市场，决定石油价格的局面已很难再现，双方既有利益的争斗也有互相依赖、互相渗透。三是供需格局复杂化。非OPEC组织的石油输出国作用增强，出现了更多的石油勘探热点和出口国，出现了亚洲的新消费热点，全球石油贸易和流向更趋复杂化，消费国和石油输出国都在使输出（入）国多元化以保持稳定的供需关系和获得更好的经济利益。四是跨国公司成为控制国际石油市场的重要力量。石油公司私有化的浪潮不同程度地影响着各输出国和输入国，通过上下游一体化发展和多种形式的并购，各主要输出国和消费国迅速发展出一批大型跨国公司，跨国公司和国际金融财团相结合，成为控制国际市场的主要力量。
上述世界石油市场和石油地缘政治的变化，对中国而言，既有有利的一面，也存在着新的挑战。影响中国石油安全的主要因素包括：一是存在着国际石油供应暂时短缺的可能。石油进口依存度不断增大，加大了石油供应的风险，国际上可能出现短期和局部的供应短缺，敌对势力对石油供应可能造成威胁。二是国际上石油价格有可能出现短期的较大波动，石油价格过高可降低GDP的增长速度，而价格过低将使国内石油行业亏损。三是从国内因素看，国内油气生产存在一定的不确定性，自然灾害对生产和运输（尤其对天然气输送）可能产生较大影响。四是中国石油公司的实力和国际经营的经验不足。五是缺乏石油安全的应对体系。
（三）建立中国石油安全保障体系
石油不安全的因素可以利用综合对策加以弱化和削减，除了前文所强调的实施可持续发展能源战略，真正将节能放在首位之外，综合对策还包括：
一是加快国内油气资源的勘探开发。国家对基础性的早期石油地质工作加大投资支持力度，为新区、新领域的开拓创造条件；通过政策引导国内各大石油公司加大对上游的勘探投入，从世界石油工业的投资重点看，自20世纪80年代后期以来已转向上游。上游所占投资比例从40%～60%逐步提高到78.5%（1995年）、82.9%（1998年）；实施切合实际的油气发展区域战略，并加速发展石油科技。
二是强化采油，发展替代燃料和技术。目前我国油田平均采收率约34％。采用三次采油技术强化开采，可提高到50%以上，从而大大增加开采储量。据美国地质调查局和世界石油协会“世界油气资源评价”（2000年），中国采取强化采油提高采收率等措施，开采储量可增加19.6亿吨，相当于2000年剩余可采储量的80％以上。发展替代燃料和技术（电动汽车等），也是减少对进口石油依赖的重要措施。预计到2020年，煤液化产品产量可达1600万吨，需投资1450亿元。
三是尽可能加入到国际合作架构中，全面进入国际市场。做为正在兴起的国际石油消费大国，中国应充分利用目前已形成的国际石油利益格局，开展能源外交，积极参与多种形式的世界和地区性的能源合作组织。积极参与期货和现货交易，将市场做为获得石油产品的主要手段，把在国外获得份额油做为重要的经营手段，开辟国内石油期货市场，力争在石油价格上有更多的发言权，建立有利于进入国际市场的法规体系和监管体系。四是逐步建立和完善石油战略储备制度和预警体系。建立形式多样、配置合理的石油战略储备制度，以适应不同层次的安全需要，争取在2010年完成相当40天需求量的战略储备，在2015年完成相当55天需求的储备量，并建立油田储备和产能储备制度。建立安全预警应对机制，建议按5级（即石油短缺达到进口量的3%、5%、7%、10%、15%）建立相应的预警应对方案。
五、促进节能优先战略的实施
（一）当前节能工作仍存在着较大障碍
一是节能观念落后。在发达国家，节能观念已从上世纪70年代初为应付能源危机而实行节约和缩减，演变成以提高效益、减少污染、改善生活质量和改进公共关系为目标。在我国，补缺、缩减的观念仍然存在，这是能源供应缓和就放松节能工作的认识根源。
二是政府节能管理机构明显削弱，节能管理人员大量流失，导致节能管理工作滑坡。美、日等国则大力加强政府节能管理机构，美国能源部能源效率和可再生能源局有530人，2002年度预算达13亿美元。
三是节能的立法和执法存在明显缺陷。《节能法》执行不力，配套法规的制订进展迟缓；能源、经济、环境相协调的综合规划和决策体制尚待建立；节能决策和立法能力薄弱。
四是缺少有效的经济激励制度。1994年财税体制改革以后，原先对节能项目和产品实行税收减免、贷款优惠等激励政策措施大大减弱甚至取消，对节能十分不利。
五是节能的技术创新能力弱。节能技术研究开发投入太少，未能列入“十五”国家重大科研计划。企业节能技术改造融资困难。节能设备质量差，一些关键技术和设备过度依赖进口。
（二）节能工作的关键环节是建立有效的经济激励制度
一是加强政府节能管理体系的建设，切实转变政府职能。节能领域的市场缺陷和市场障碍比较明显。主要体现在：市场价格不能反映长远利益；投资者偏向能源开发项目；能源生产利用的环境成本未计入能源价格；消费者缺乏节能信息和技巧；政府不合理的财税政策和管制政策妨碍节能潜力的充分发挥。节能具有公共事务的性质，市场机制的作用很有限，据世界银行研究，市场力量对实现节能潜力的贡献率只有20%。市场经济国家的实践表明，节能同环保一样，政府必须起主导作用。
为了扭转节能领域政府管理职能被削弱的局面，建议国务院设立资源节约办公室，并恢复国务院节能办公会议制度。设立节能管理专项基金，用于节能政策法规和标准的制订、宣传教育、信息服务、奖励等活动。转变政府职能，将政府在节能领域的主要职能定位在：制订能源价格、税收等经济政策，强化市场信号；制订节能法规和标准；提供信息服务，包括公众宣传、能源审计、能效标识、教育与培训等；资助和鼓励节能技术研究、开发和示范；促进和协调各种节能组织的活动；政府机构自身节能。政府对能源的管理，应由能源供应为主转向终端消费，由行政手段为主转向经济手段为主。当前，应把政府机构节能当作推进全国节能工作的突破口。二是建立和完善节能经济激励政策。节能是高度分散的二次投资活动。由于大多数企业的能源费用占生产成本的比重很小，而较高的能源成本往往可通过产品价格回收；对消费者来说，能源效率通常不是选购用能设备的决定因素。因此，政府的经济激励政策对节能的成效十分重要。
建议推进能源价格市场化以及政府价格调控的科学化；节能投资项目实行税收减免或加速折旧的优惠政策；生产节能新产品的企业，应视同高新技术企业给予税收优惠。开征燃油税或提高汽、柴油消费税率，3～5年内汽油、柴油价格含税率提高到60%左右。
三是建立终端用能设备能效标准和标识体系。制订、实施终端用能设备能效标准和标识是提高能源效率的关键措施之一，对减少能源消费、促进市场竞争、消除国际贸易技术壁垒、减少污染物排放具有重要意义。建议根据各种终端用能设备的节能潜力、预期效益、相关机构（测试、管理、监督、强制执行、评估）的能力、国际一致性等因素，制订终端用能设备能效标准和标识，以及配套政策措施。我国制订、实施新的终端用能设备（包括家用电器，照明器具，电动机、风机、水泵、压缩机、变压器等通用设备，工业锅炉）的能效标准，预计至2020年，节电潜力达2540亿千瓦时，节煤潜力1.28亿吨标准煤（工业锅炉），总的净效益达5060亿元，可减排SO21940万吨，CO29760万吨碳。
四是建立市场经济条件下的节能新机制。在市场经济条件下，实施节能优先战略的关键，在于创造使节能与开发平等竞争的市场环境，促使节能在竞争中发挥其自身的优势。国内外的经验表明，需求侧管理和综合资源规划（DSM/IRP）、能源服务公司、寿期成本分析、消费者教育，以及市场定价机制、外部成本内部化等，是实现节能优先的有效政策工具。这些节能新机制，应在试点示范的基础上，制订政策法规，排除障碍，在全国范围内逐步实施。
（三）调整节能战略重点，加强建筑、交通等领域的节能
长期以来，政府对能源的管理偏重工业节能，忽视建筑节能。这是先生产、后生活的计划经济思想在能源领域的一个突出反映，导致建筑节能长期落后，至今很难推动，成为我国节能工作最薄弱的一个环节，造成巨大的浪费。此外，对当前快速增长的交通领域，其节能工作也重视不够。为了扭转这一局面，并适应全面建设小康社会过程中建筑、交通用能快速增长的新形势，将节能战略重点调整到，在继续推进工业节能的同时，加强建筑、交通等领域的节能。
工业节能：如前所述，到2020年工业部门仍然是最大的用能部门，也是获得节能效应最为显著的部门。从节能的实现因素看，通过调整行业和产品结构实现的节能，约占工业部门节能潜力的70%～80%，依靠技术进步降低单位产品能耗实现的节能占20%～30%。因此，工业部门节能应实行技术进步与调整行业、产品结构相结合。通过修订节能设计规范，实行企业能源审计和报告/对标管理，推进节能技术进步，建立能源管理信息系统，推行绩效合同等政策和措施，促进工业部门的节能。
建筑节能:到2002年末，全国只建成节能建筑2.3亿平方米，仅占城市建筑面积的2.1%。建筑节能首先要突破供热体制改革，开放供热市场，推动既有建筑节能改造；国务院制订实施建筑节能条例，严格执行建筑节能设计标准；制订鼓励生产和使用节能建筑材料及耗能器具的经济激励机制；设立既有建筑节能改造专项基金；建立健全建筑节能管理监督机制；制订耗能设备能效标准和标识。
交通节能:目前中国各类汽车平均百公里油耗比发达国家高20%以上。如果政策得当，2010年公路运输节油潜力约15%，2020年达30%以上。建议开征燃油税；制订燃料效率和油品质量标准；改进城市规划和交通体系，优先发展快速公共交通；建立智能交通系统；鼓励开发、购买和使用替代燃料车，以促进交通节能。
此外，电力系统应大力推行需求侧管理，确立电网公司为实施需求侧管理的主体，制订对电力企业和用户的激励政策和措施。
希望与出路
六、实施环境友好的能源战略
正确处理能源和环境的关系是实施环境友好的前提。能源与环境的关系体现在如下方面：能源是环境问题的核心，能源生产、利用对当地、区域和全球大气环境产生重要影响；环境是能源决策的关键因素，环境评价应是所有能源项目立项的先决条件，环境应作为一种资源纳入综合资源规划；能源是环境外交的中心，耗能产品也是国际贸易绿色壁垒的对象；能源生产（特别是核电和水电）和使用（绿色照明，绿色建材，节能空调、冰箱，绿色电脑等）是绿色运动的主要目标。
实施环境友好战略，需要通过政府驱动、公众参与、总量控制、排污交易四个方面加以落实。
政府驱动：环境保护通常是市场机制失灵的领域，必须由政府驱动。政府驱动的方式既包括对环保的直接投入，也包括制定和严格执行法律、法规和标准，还包括经济激励制度的建立，以促进清洁能源的加速发展和高能耗、高污染、高物耗产业与产品的加速淘汰。
公众参与：要在全社会营造关心环境、爱护环境、改善环境的良好氛围，并充分发挥非政府组织的积极性。总量控制：鉴于环境质量受到严重破坏的现实，对主要污染物的排放实行总量控制，并合理分配，以实现经济、能源和环境的协调发展。
排污交易：为了用最小成本实现环境保护目标以及最有效地利用环境资源，可借鉴国际上较多应用并且行之有效的排污交易制度。
具体的政策建议包括：
（一）发展环境友好能源
应把发展洁净能源和能源洁净利用技术，当作可持续发展能源战略的重要目标。鉴于2020年煤炭仍将占一次能源消费的60％左右，发展洁净煤技术具有十分重要的意义。到2020年，加速推广应用洁净煤技术可使煤炭需求减少2亿吨，并相应减少污染物排放。建议恢复1995年成立的国家洁净煤技术推广规划领导小组。修订国家洁净煤技术推广计划，改善环保手段与洁净煤技术发展的衔接，制定洁净煤技术研究开发和推广应用的激励政策。
（二）按空气质量要求，对主要污染物实行更为严格的总量控制
目前已对SO2进行了严格的总量控制，下一阶段需要高度关注已成为众多城市首要污染物的可吸入颗粒物，以及快速增长中的氮氧化物，适当时机对其实行总量控制并分阶段逐步严格。同时对烟尘、粉尘的排放，实行更严格的总量控制标准。
（三）提高排污收费标准、实行排放交易
污染物收费标准不能低于污染整治成本，污染整治成本应允许纳入生产成本。污染物排放交易可实现最小成本的污染物减排。要在全国范围推行SO2?交易制度，并建立目前尚缺乏的法律、法规，装备在线自动检测和加强认证监督和管理。
（四）实行环保折价，将环境污染的外部成本内部化
在“厂网分开、竞价上网”的新电力体制下，为了鼓励清洁电源和可再生能源多发电，优先上网，价格竞争不仅要考虑财务成本，还要考虑环境污染的外部成本，即全成本竞争。（五）及早控制城市交通环境污染
首先是执行环境友好的运输政策。包括：公共交通优先、减少燃料消耗、控制汽车尾气、发展清洁燃料汽车等。其次减少机动车尾气污染要从车辆、燃料和法规三方面入手。燃料措施有：禁止使用含铅汽油、燃料改进、替代燃料、提高燃料质量等。改进机动车的排放性能包括：发动机改进、尾气净化、颗粒收集器和机动车的维护保养等措施。发达国家的经验表明，实施良好的检修维护计划，可以减少污染物总排放量的30%～40%。法规则体现在制定交通需求管理政策以及对燃油、车辆排放控制等专项法规和燃料经济性标准的制定等方面，近期应加紧实行燃油税改革。
（六）取消对高耗能产品的生产补贴
我国应停止以优惠的电价鼓励高耗能产品的生产和出口。这是一种变相的低价出口能源，并将环境成本留在国内的做法。
（七）应对全球气候变暖
2020年前后以减缓温室气体排放为中心议题的气候变化公约谈判，将对我国经济和社会的发展产生重大的影响，应未雨绸缪，及早应对。
七、改革创新是可持续发展能源战略落实的关键
未来20年中国将面临许多新的变化，有些对实现能源可持续发展的目标产生不利影响。要实现能源消费翻一番、GDP翻两番的目标，要继续发扬过去20年的成功经验，必须还要在体制改革和技术创新两个方面有新的突破，这是保证可持续发展战略得以落实的关键环节。
（一）加快能源领域的市场化改革
总体上讲，我国能源领域改革严重滞后，与全国总体改革形势和经济社会发展对能源要求明显不符，在一定程度上已经成为我国经济增长和深化改革的制约因素。尽管能源领域的市场化改革取得了一定成效，但仍处在初级阶段，改革任务还很繁重，影响能源领域深化改革和长远发展的一系列深层次矛盾和问题并没有根本解决。如煤炭价格尚未完全市场化；电力部门的“厂网分开、竞价上网”的改革还刚刚开始；石油部门分拆后的区域垄断性还比较强；竞争框架正在搭建中，竞争主体、市场秩序、市场功能、定价机制等还未改革到位。
过去20年的经验表明，经济体制改革所释放出来的能量，对以较低的能源增长支持较高的经济发展发挥了十分重要的作用。未来20年必须深化体制改革，特别是着重解决能源领域市场化改革相对滞后的问题，进一步发挥体制效应，实现经济、社会、能源的可持续发展目标。改革的总体目标为：在确保国家能源总体战略得以顺利实施的前提下，让市场竞争机制充分发挥其优化配置资源的基础性作用，提高我国能源部门的国际竞争力，不断满足全社会日益增长的能源需求，应对未来各种能源领域里的挑战，为相关产业和用户提供低价、优质、稳定、充足、清洁的能源产品。
改革的主要内容包括：一是改革政府的能源管理体制。由于当前存在着政府管理职能过度分散，缺少代表国家意志、统一的能源部门，以及政策随意性等突出问题，建议组建统一的政府能源管理部门，以体现国家整体利益，统筹能源各产业的发展和利益协调，综合规划国家能源战略和制定能源政策。按照“政监分离”的原则，组建职能相对集中的能源监管机构，由其对存在垄断特征（如电力、天然气）和安全问题较突出（如煤炭）的部门实行独立监管，并做到依法监管、依规监管。
二是改革行政审批制度，切实转变政府职能。当前一些行业存在的垄断以及市场开放度不高等问题，与现行的准入管制制度有关，此外政府对企业的直接干预还过多、过深。为此，要改革现行的行政审批制度，放松经济性管制，加强社会性管制，使政府的管制职能转变到维护国家能源安全、维护公众利益和维护环境保护等职能上来，将现行的投资管理制度改革为经济性备案、社会性管制，并提高政策和决策过程的透明度。鼓励非公有制经济进入到能源领域，可在适当的时机对一些能源资源引入公开拍卖或招标制度。
三是改革现行不适应的能源价格形成机制和价格管制方式。凡是存在较充分竞争的能源产品实行价格放开，由市场的供求关系确定这部分能源产品的价格；对具有垄断特征的能源产品实行合理的价格管制，并以市场的可接受程度做为价格管制的主要依据（当前要着重解决天然气价格存在的问题），要通过税收政策、环保折价、价格管制方式改革等措施，形成各能源产品的合理的比价关系，以有利于能源结构调整的顺利实施。
四是深化国有能源企业的改革。改变当前国有能源企业普遍存在的国有股“一股独大”、“内部人控制”、公司治理结构不规范等问题，彻底改变一些部门存在的行政性国有公司较多的局面，加快产权制度改革，鼓励发展混合所有制经济；完善国有资产管理体制，为跨地区、跨部门和跨所有制的上下游一体化整合创造良好的条件。行业改革的目标：
电力行业：放开电网设施的市场准入，鼓励社会资本投资电网设施建设；通过立法实现区域电网的互通互联；健全监管体制；在健全区域电力市场的基础上，逐步建立全国统一的电力市场；发电环节率先引入竞争，实现厂网分开，竞价上网，建立公平的市场竞争机制；售电环节（零售市场）逐渐引入竞争机制，使终端用户能够自由地选择供电商；输电环节和配电环节作为电力行业具有网络特征的保留环节，仍被视为自然垄断领域，但输电和配电要逐步实现分离。同时必须加强政府的管制，电网应为保证发电和售电的竞争提供必要的基础。
石油天然气行业：加快石油天然气价格形成机制的改革，减少政府对油品和天然气价格的直接干预；打破地域垄断，鼓励三大石油天然气集团进入对方区域开展业务，形成全方位的竞争格局；健全石油天然气行业的监管制度和监管机构；加快对外开放步伐，降低贸易与投资壁垒，逐步放宽对外资和民营资本进入石油勘探、开采、管网输送、石油化工、油品流通领域（包括批发和零售环节）的限制；鼓励社会资本进入天然气管网的建设，同时加强对具有自然垄断特征的管网设施的价格监管；建立石油安全预警机制和战略石油储备制度。
煤炭行业：在开放、竞争、统一与有效监管的体制环境下，以提高我国煤炭行业的国际竞争力、形成充分竞争的煤炭市场为出发点和落脚点，通过对市场主体的再造、市场体系的建立、统一与完善、市场价格机制的改革、市场秩序的规范与监管、市场行为的规制与引导，使市场机制在引导煤炭产业和煤炭企业发展的主导性作用得以充分发挥。推动煤炭与其它能源部门的供应与消费结构的优化，促进煤炭清洁化技术的广泛应用，使我国煤炭工业在国家总体能源战略中的基础性地位得以体现。
（二）技术创新需要扮演关键角色
从目前情况看，存在能源研发投入的严重不足。2000年，我国能源研发资金投入为697亿元（仅为日本的1.8%），占全国研发总经费的6.43%，占GDP的0.0068%，日本分别占15.73%和0.088%。在能源研发投入中，企业占53.6%，节能研发投入占企业能源研发总投入的比例仅为2%。此外，技术创新机制也存在明显缺陷。从而造成技术创新对节能或能效提高的贡献偏低，不改变这一局面，未来的能源可持续发展目标将难以落实。建议加大政府在能源领域的研发投入，显著提高能源研发投入所占的比例；根据终端能源需求选择国家关键技术，动员产学研各方的力量组织攻关。
形成有效的创新激励机制，关键在于体制改革，尤其是能源领域的市场化改革。通过建立能够形成有效竞争的市场结构和规范的公司治理结构，形成不断推动企业创新的有效激励机制，使技术创新步入良性发展的轨道。
八、立法推动可再生能源规模化发展
（一）可再生能源的地位
国际上将可再生能源分为传统的可再生能源和新的可再生能源。传统可再生能源主要包括大水电和用传统技术利用的生物质能，新的可再生能源主要指现代技术利用的小水电、太阳能、风能、生物质能、地热能、海洋能和固体废弃物等。
2000年全世界消费的可再生能源为19.6亿吨标准煤，约相当于全球一次能源供应总量的13.6％。可再生能源发电量占总的发电量19％，仅次于燃煤发电。
提高能源效率和发展可再生能源已成为全球无可争议的可持续发展能源的两个车轮。从战略上来说，世界最终将转入可再生能源的永续利用。所以世界各国都将推动可再生能源的发展，当作21世纪能源发展的基本选择。欧盟规定可再生能源在一次能源中的比例要由1997年的6％提高到2010年的12％，2050年将达到50％。
中国大力发展可再生能源出于以下需要:一是可持续发展;二是调整能源结构;三是保护环境;四是开发西部;五是解决农村用能及边远地区用电和生态建设;六是提高能源供应安全;七是开辟新的经济增长点。
（二）可再生能源发展长期徘徊的原因和国际经验
2000年中国消费了可再生能源2.56亿吨标准煤，占一次能源消费总量的19.7％,其中新的可再生能源为3720万吨标准煤，占可再生能源总量的14.5％，而小水电又占新的可再生能源总量的78％,新的可再生能源发电量83亿千瓦，占总发电量的6.17％。
可再生能源发展长期徘徊的原因是：多数可再生能源技术发电成本过高和市场容量相对狭小。目前，除了小水电外，可再生能源发电成本远高于常规能源发电成本。显然，成本高，会抑制可再生能源市场。反之，市场小又会给成本降低造成障碍，形成恶性循环，使可再生能源产业的发展陷入困境。
国际社会发展可再生能源的经验可归纳为:和传统能源的成本相竞争、经济激励政策、强制市场政策、采用新技术。
和传统能源的成本相竞争主要是减少对化石能源的补贴和内部化环境成本；经济激励政策包括对再生能源补贴和税收减免政策；
强制市场政策是通过法律、法规和政府规定，强制再生能源占有一定的市场，其增量成本以公平的方法转嫁给消费者。具体有：(1)再生能源配额制:这是一个以数量为基础的政策机制。它要求可再生能源发电量在总发电量中占一定的比例，其电价由市场决定。一般尚有给予生产者颁发有价的绿色能源证书和绿色能源证书交易机制相配套；(2)上网法:这是一个以价格为基础的政策机制。它要求电力公司以规定的价格购买可再生能源发电商生产的电量。实际的再生电量由市场决定；(3)竞争性招标制度：政府发标并管制竞争性招标过程。通过和可再生能源电力供应商签订长期购电协议去实现目标。这也是一个以数量为基础的政策，特许权经营属此类制度。
采用新技术：很多可再生能源技术仍处于早期阶段，尚未成熟，因而需要攻关和示范，降低成本，扩大市场，使生产能力达到规模化的水平。
（三）2020年可再生能源发展目标
2020年发展的总体目标：一是规模化发展可再生能源；二是大多数可再生能源技术达到国际水平；三是降低成本，实现商业化；四是全面推进农村燃料结构的改变，逐步实现农村能源优质化；五是彻底解决偏远地区的无电供应问题。
数量目标是:2020年中国可再生能源利用量可达5.25亿吨标准煤，可再生能源利用总量比2000年的2.56亿吨标准煤增加1倍左右。而新的可再生能源的比例提高到73.5％。
发电装机可达1亿千瓦:其中小水电8000万千瓦,风力发电2000万千瓦,生物质能发电500万千瓦。
（四）可再生能源发展战略
可归纳为：政府支持、法律保证、引入竞争、依靠科技。
政府支持:国内外的经验表明，没有政府支持，可再生能源不可能迅速发展。政府的支持包括实行促进可再生能源发展的强制市场政策和经济激励政策。
法律保证：早期各国发展可再生能源都首先发展技术，一旦技术成熟，就转向示范和降低成本并开拓市场。近年，一些国家通过立法，强制电力公司供应或购买再生电力。这样，就不再需要沿袭过去的顺序而直接跨越到创立市场的阶段。
引入竞争:只有竞争才能降低成本，进一步扩大市场，最终实现商业化。
依靠科技：可再生能源的发展在根本上要依靠科技进步。
（五）政策建议
(1)加强立法，力争3年内批准和颁布可再生能源利用促进法。
(2)强化政策体系的建设与创新：当前一是要加快风电特许权的试点示范工作；二是要改善投融资环境，吸引外资和民间资本进入；三是做好公共效益基金的实施方案的设计与申报工作；四是加快可再生能源强制性市场政策的研究和试点。
(3)采用适当的经济激励政策：由于可再生能源发电系统中没有燃料进项抵扣，建议风能等可再生能源和小水电一样实施6％的增值税率，并给予关税和所得税减免。
(4)增加对可再生能源的投入：建议将可再生能源的发展,列入各级政府的产业发展和科研攻关计划，并纳入财政预算。
(5)可再生能源发电装备制造实现本地化：要鼓励外资和民间资本进入可再生能源产业，实现装备制造本地化，从而降低成本。
