"九五"末期，能源供求的相对短暂平衡为能源领域提供了进行结构和市场调整的机会。如电力行业关停燃煤小机组、引入"厂网分开"的竞争机制等。但是最近几年，许多地方的能源消费增长过快，工业偏"重"，能效不高的小火电不仅没有关停，有些地方又新上了。大量充斥劣质钢材，缺乏综合利用的炼焦能力的中小高炉竞相上马，使部分主要产品的平均能耗不降反升。
总体看，我国能源开发与节约工作取得重大进展，能源效率有所提高。但与发达国家相比，我国能源效率水平依然偏低。
以单位国内生产总值（ＧＤＰ）能耗为例，2003年按现行汇率计算的每百万美元能耗，我国为1184吨标准煤，比目前世界的平均水平高2．2倍，比美国、欧盟、日本和印度分别高2．3倍、4．5倍、8倍和0．3倍。当然，如果按照世界银行推荐的购买力平价（ＰＰＰ）计算，我国单位ＧＤＰ能耗与欧美发达国家的差距将大大缩小，但考虑到西方发达国家已经完成工业化，其交通出行和居民生活等不直接创造ＧＤＰ的部门能源消耗很高；而现阶段，我国消耗的能源主要来自创造ＧＤＰ的物质生产部门，而"住"、"行"等不直接创造ＧＤＰ的部门所消耗的能源很低，在未来20－30年里这部分能源需求将会快速增长。从这个角度看，即使目前我国按ＰＰＰ计算的ＧＤＰ能耗与美国或世界平均水平相接近，也不能说明我国能源效率水平就高。
从单位产品能耗与通用耗能设备的能源效率看，我国能源效率偏低的状况就更加突出。按照有关部门的研究分析，2000年我国电力、钢铁、有色、石化、建材、化工、轻工、纺织8个行业主要产品单位能耗平均比国际先进水平高40%，其中，火电供电煤耗高22．5%，大中型钢铁企业吨钢可比能耗高21．4%，铜冶炼综合能耗高65%，水泥综合能耗高45．3%，大型合成氨综合能耗高31．2%，纸和纸板综合能耗高120%。2000年，燃煤工业锅炉平均运行效率65%左右，比国际先进水平低15－20个百分点；中小电动机平均效率87%，风机、水泵平均设计效率75%，均比国际先进水平低5个百分点，系统运行效率低近20个百分点；机动车燃油经济性水平比欧洲低25%，比日本低20%，比美国整体水平低10%；载货汽车百吨公里油耗7．6升，比国外先进水平高1倍以上。
需要指出的是，我国能效水平与国外先进水平相比有很大差距，但这并不意味着我国短期内可以将这些潜力全部挖掘出来。主要由于：（1）所处的经济发展阶段不同。目前我国处于工业化初中期阶段，工业化本身就意味着对能源依赖程度较高；（2）我国以煤为主的能源消费结构短期内难以转变成为以油气为主的高效能源消费结构，毕竟能源品质间在能源效率方面的差异，将使单耗水平、系统效率水平间的差距难以缩小。我国提高能效必须立足于调整经济结构和改善能源结构，这也决定了我国提高能效任务的长期性和艰巨性。
我国节能工作面临的难点
市场经济条件下，节能优先不能自动落实。产业结构调整效果目前仍难以预料；高能耗工业有可能继续发展；土地、矿产资源以及环境代价巨大。产业结构和终端需求的变化如果继续向高能耗方向发展，仅仅靠技术性节能难以解决问题。如果不切实采取全面而强有力的政策措施，可持续发展的能源战略难以实现。
"十一五"规划能否真正引导我国从目前能源消费弹性系数大于1的情况改变为弹性系数在0．5左右，是决定今后能源整个供需态势的基本前提。"十一五"能源规划要从全社会的能源消费和效率考虑，从发展道路着眼，不能局限于政府机构的有限职能。决定节能和能效目标能否实现的，首先是社会经济结构和大的产业行业发展趋势，是市场的发展方向。节能规划要注重引导全社会节能。
"十一五"期间节能领域的工作重点
（一）建立全社会的可持续发展能效目标
作为世界上人口最多的发展中国家，我们不可能照搬发达国家的能源消费模式和发展道路。因此，必须开拓新的发展道路，探索合理的能源消费模式。从能源消费和经济发展的关系来看，选择合理的社会经济结构，引导社会能源终端消费行为，在影响能源需求的作用上，和依靠科学技术进步提高能效同样重要。
"十一五"期间，必须强化对能源需求进行合理引导和管理。要在科学研究和分析的基础上，经过多方论证达到共识，设立国家可持续能源需求总量和能源效率的社会控制目标，建立可持续的能源需求和能效变化预警指标体系，使能源消费总量控制目标和多层次多领域的能效技术和经济目标，成为落实全面、协调、可持续的科学发展观的具体内容。
（二）向低能耗方向有效调整产业结构
不断调整经济结构（包括行业结构、产品结构），降低高耗能行业和高能耗产品的比例，是提高我国能源效率的前提，也是实现可持续发展的先决条件。在市场经济条件下，社会终端消费的发展方向决定了经济结构的调整方向，选择正确的消费目标模式，调整内需和外需之间的比例，将极大地影响今后能源需求总量和结构调整。
完善产业发展政策，在产业发展政策中强化节能概念，将能源效率指标作为产业发展政策的重要量化指标，落实到产业发展战略、规划和工程设计、验收指标体系中。在未来产业发展过程中，要保证包括引进项目在内的新建项目的能源效率指标达到国际先进水平，提升引进技术的门槛，杜绝国外处于淘汰地位的落后、低效技术和产品的盲目引进，倡导一流、高效技术的引进，推动产业技术水平向有利于可持续发展的方向发展，从源头提高能源利用效率水平，降低能源消费。
我国产业结构向高能耗方向发展的趋势，一方面源于工业化城市化进程的推动，但更重要的是我国在资源、土地、环境等外部性成本方面缺乏及时而必要的内部化，使高能耗产品和产业在我国的直接成本过低。一旦市场需求旺盛，高能耗产品和产业就成为集中的利润追逐点。由于资源环境土地的低价出让和使用，不但使高能耗产品的生产不断扩张，也使我国的基础设施建设和民用建筑的发展长期处于低质高耗状态，短期内反复拆除重建，大量投资形成的有效资产累积量低。这样，浪费了大量的能源和其他自然资源。
我国目前面向外需的产业结构发展，在很大程度上也是以我国的土地、环境、资源的高度消耗和破坏为代价，其中包括大量以矿产资源和高能耗为基础的产品、甚至是能源资源的直接出口。这种发展片面追求直接经营者短期利益，忽视了全社会的利益，忽视了长期利益。
"十一五"规划要从我国人民自身科学合理可持续的消费需求出发，重新研究和规划产业结构调整问题，要使产业结构的调整从市场信号和政策法规两方面得到引导。
（三）向社会公平和可持续方向引导社会能源需求
我国建设全面小康社会的目的是使全国尽可能多的人民能够过上比较富裕的生活，享受到较好的物质和精神文明生活。我们的发展目标要考虑让中国大多数人都可以分享，而不仅仅是为少数人服务。其中能源服务就是物质文明和精神文明生活的基础。
在"十一五"能源规划中强调节能优先，强调提高能源效率，就是要使更多的人民得到更有保障的能源服务。建设节能型社会，就要在需求管理方面对各种只有少数人可以享受得到的能源服务提出更高的能效标准要求，或实行更高的能源价格。例如，各种以公用事业定价提供的服务都应该对超量使用的用户提高超额部分的价格，如供热、供水、供电等。
对生活方式的引导要比建立节能型生产方式困难得多。必须看到，目前我国的节能法律和法规不完善、节能投入不足，公众接受节约型消费观念存在极大障碍。"十一五"期间，要在强化公众节能意识方面有所突破。要安排一定的财力支持开展大规模的宣传、教育和培训，引入先进的、环保的、可持续发展的社会发展理念和生活理念，明确建立在新发展观基础上的社会发展方向，鼓励社会合理的消费选择。
（四）建立市场经济条件下对节能和提高能效的激励机制
完善向节能倾斜的价格、财政、税收、信贷等政策，引导和激励企业和社会的节能行为。其中合理的能源价格体系是在市场机制条件下引导节能和提高能效的最基础力量，如果价格信号不合理，促进节能必然事半功倍。"十一五"期间要把能源价格体系合理化作为基础工作来抓。要改变过去对价格的管理着重讨论生产成本变化而较少引进外部成本的倾向。应加紧研究能源消费税的可行性，适时推行。要尽快实施和完善燃油税。制定节能产品鼓励目录，对生产和使用目录的产品和企业实行减免税政策。探索采用先进、高效的节能设备，实行特别加速折旧的政策。学习国外经验，研究实施能在生产和消费领域推动节能的税收优惠政策。指导国家政策性银行为节能项目提供贴息贷款，引导商业银行向节能领域投资。倡导地方政府建立节能发展专项资金（或基金），支持节能技术的研发和推广、节能工程的示范及相关的能力建设。
"十一五"期间应实施禁止能源直接出口和严格限制高能耗产品出口的政策。进一步变资源型产品的出口为高附加值产品的出口，提高出口的经济效益，以缓解"十一五"期间可能持续出现的国内能源紧缺状况。制定鼓励引进消化、研究开发、示范推广先进节能技术的政策，推动先进节能技术的国产化和市场化，提升我国节能技术领域的整体水平。
（五）建立和完善有效的全社会能源高效合理利用管理体系
健全的节能管理体制是市场经济条件下政府宏观调控能源需求的基础。"十一五"期间的重点包括：强化各级政府的节能管理机构并使其职能法制化和规范化，建立政府节能管理机构与相关政府部门之间的工作协调机制；节能政策的落实首先要靠组织落实，要改变目前政府节能管理人员过少，节能服务机构能力削弱的现状。进一步加强能源管理、能源服务、能源监测和监督系统的能力建设；实施重点用能企业能效水平评价和公报制度，建立起较为完善的能源统计体系；积极探索在公共财政框架内持续支持节能能力建设的扶持政策，增强全社会的节能能力。
