和讯网－《财经》杂志
中国的能源及周边产业面临重构机遇，重要的是不可重复产业政策的历史
□本刊记者 李其谚/文
2005年10月下旬召开的环境保护与水电开发高层论坛上，中国国家发展和改革委员会能源局局长徐锭明的讲话是从“环保”开始的。刚刚从怒江考察回来，徐“写了一个报告，一个读书笔记，就叫学习环保法、理解环保法、贯彻环保法、执行环保法”。
这位能源局局长对于“环保”的强调，不仅是考察后的认识，更源于2005年10月11日刚刚结束的中共第十六届五中全会。在这次会议上，节能问题被提到了一个前所未有的高度。降低能源消耗被历史性地写入第十一个五年规划的目标：“在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上，要实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番；资源利用效率显著提高，单位国内生产总值能源消耗比‘十五’期末降低20%左右。”
在这两个数字特别是后一个数字背后，一系列的配套政策和法规已在紧锣密鼓的酝酿之中。“这两个数字非常重要。”在会上接受《财经》采访时，徐锭明证实，政府正在制定一系列相应的能源政策来确保“十一五”目标的实现。
《财经》获悉，中国能源政策的调整将从三个层面展开：第一层是中长期规划，其中包括：“十一五规划”、“中长期能源规划”、“中长期节能规划”等；第二层从今年3月开始，预计一到两年内完成以《能源法》为核心的能源方面的法律体系建设，正在制定的还有《煤炭法》、《石油天然气管道法》、《原子能法》等；第三层则包括制定一些行业性的能耗标准及与节能相配套的财税政策。这一系列政策，对于中国的能源及周边产业，将是一次重构。
产业政策出笼
实际上，早在五中全会精神出台之前，以钢铁、铝、煤等为代表，中国的能源行业及一些高耗能行业已相继出台了一批产业政策。在这些产业政策中，除了对各个产业的发展做了中长期规划，最引人关注的就是重新强调限制行业准入、扶持大型企业和节约资源。
“这些产业政策的思想与五中全会的精神是一致的。”徐锭明评价说。“中国现在处在十字路口，能源已经成为中国经济发展瓶颈中的瓶颈。”
近年来，中国高耗能产业的迅速膨胀是中国经济增长中最引人注目的现象。一般而言，高耗能工业主要是冶金、有色和化工工业，产品包括钢铁、电解铝、水泥等。
就钢铁行业而言，十年之间走过了急速扩张到全面过剩的道路。1996年，中国的钢产量首次超过1亿吨，超过日本成为世界第一钢产量大国。2004年中国钢产量为2.7亿吨，比2003年增长5000万吨，占全球钢产量的四分之一。中国钢铁协会预计，2005年，中国的钢铁产量将突破3亿吨，占全球总量的三分之一左右。
电解铝也经历了类似的发展历程。自2000年后，由于电解铝行业的价格优势，吸引了大批资本投入。电解铝行业急速扩张，电解铝的价格很快下降，整个行业进入了亏损的“严冬期”。与此同时，其主要原料氧化铝的国际价格却一路攀升，2005年10月13日，中国铝业股份有限公司(下称中铝，香港证券交易所代码：2600)也将氧化铝的价格从4330元/吨上调为4660元/吨,创下了国产现货氧化铝价格的最新纪录。
在这些行业的成本中，电和煤的成本占有很大的比重，这些行业的高速扩张一方面使行业面临亏损的危险，一方面也被普遍认为是导致中国近年能源供应紧张的主要原因。2004年，中国一次能源消费总量19.7亿吨标准煤，比上年增长15.2%，是世界上第二大能源消费国。
在惊人的增长之外，中国重要资源和能源的产出效率不仅大大低于发达国家水平，也低于世界平均水平。2003年中国GDP约占世界的4%，但资源消耗占世界的比重，石油为7.4%、原煤为31%、钢铁为27%、氧化铝为25%、水泥为40%。
国家发改委能源研究所所长周大地告诉《财经》：“中国的钢铁工业，我个人认为是太多了。现在是各地一窝蜂全上，产量很大，结构不合理，大多数的品种是普通和低档钢材。”
与此同时，这些高速发展的高耗能行业内也出现了诸多共同的问题：行业集中度低，相当部分的企业生产规模小、装备水平低、设备老化，由此带来了高能耗、高污染和低效率。在业内人士看来，钢铁、电解铝等行业即将或已经面临全行业的产能过剩，而煤矿的分散与低效局面则直接导致安全投入不足，某种程度上成为安全事故频发的一个原因。
在这种情况下，如何控制这些高耗能产业的发展速度，成为了解决中国能源危机的一个现实难题。这是五中全会提出经济增长方式转变的重要背景之一。
在很多主管官员和业内人士看来，导致这些产业高速扩张的一个主要动因在于大量外来资本的进入，因为在过去的几年中，国家放松了准入限制。于是，一系列以控制准入为主要手段的产业政策相继出笼，控制的同时更强调扶持优势企业做大做强的目标。
2004年9月颁布的《汽车产业政策》，旨在“推动汽车产业结构调整和重组，扩大企业规模效益，提高产业集中度，避免散、乱、低水平重复建设。通过市场竞争形成几家具有国际竞争力的大型汽车企业集团，力争到2010年跨入世界500强企业之列”。同时，强调鼓励发展节能环保型小排量汽车，重点发展混合动力汽车技术和轿车柴油发动机技术。
2005年7月所发布的《钢铁产业发展政策》规定，要进行产品结构调整，对于投资钢铁的项目进行管制，外资投资钢铁行业，原则上不允许外商控股；原则上不单独建设新的炼钢厂、炼铁厂、钢铁联合企业。并实施兼并、重组，扩大重点企业规模，提高产业集中度。“到2010年，钢铁冶炼企业数量较大幅度减少，国内排名前十位的钢铁企业集团钢产量占全国产量的比例达到50%以上；2020年达到70%以上。”
煤炭行业方面，《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》被认为是“煤炭行业四十多年来第一次以国务院名义发布的具有划时代意义” 的政策。其中确立的目标是“从2005年起，用三到五年时间，建立规范的煤炭资源开发秩序，大型煤炭基地建设初见成效，形成若干个亿吨级生产能力的大型煤炭企业和企业集团”。
2005年9月已经国务院批准而尚未对外公布的《铝工业发展专项规划》和《铝工业产业发展政策》对于电解铝产业同样给予严格的准入限制。而在此之前，国家已经颁布了一系列的政策调控电解铝的发展：2005年1月1日，国家出台政策取消电解铝出口退税，并征收5%的出口关税；8月22日，又将氧化铝(含铝矿砂)和铁合金矿列入加工贸易禁止类目录。
强势干预后遗症
然而，严格控制准入是不是实现资源有效利用、促进产业结构调整的有效路径，围绕着已经制定的产业政策和即将制定的新的节能政策，争议从未停止。
“这些产业政策的思想是一致的——扶大限小”，随着一部部产业政策的制定以及推行，国务院发展研究中心企业所副所长张文魁担心，这种以控制准入和做大做强为主要手段的产业政策大量出现，会导致政府的过度干预，直接影响市场的正常调整过程。“产业政策的出发点是希望提高产业集中度，增强行业竞争力，但实际上起了抑制企业发展的作用，也抑制了行业的调整。”
经济学家吴敬琏则坚决反对通过这种以严格市场准入为主要手段的产业政策来实现国家宏观目标的做法，他认为，政府不应进入微观领域进行干预，而在产业政策中严格市场准入是对计划经济时代的回归，违背了市场经济强调“机会均等”的基本原则。
银河证券钢铁分析师田书华认为，政府宏观调控对于抑制投资的作用很大，前两年的钢铁投资热潮已经减退。但更多的专家学者和业内人士则不看好产业政策的执行效果，这从中国过去推出的各种产业政策的结果就可见一斑。
在上世纪80年代末，中国汽车行业曾经提出了“三大三小”的产业政策，这个政策最初在1987年的北戴河会议上确定，旨在发展中国的汽车产业，扶持重点企业。其中，“三大”是指一汽、东风、上汽；“三小”是指北京吉普、天汽、广州三个小型轿车基地。然而，近十年来，汽车产业发展早已打破了当时所规划的格局。早在“九五”计划中就明确提出要使经济增长方式由粗放型向集约型转变。然而，这十年却是中国能源消耗增长最快的时期。
“中国的行业准入往往不是非常高效的。”国家发改委能源所研究员姜克隽指出，“中央政府对问题有很好的认识，但是到了省、县里就比较弱了，在与地方利益冲突之时往往会放松标准。即使严格规定了行业准入或者必须发改委批准的情况下，中国的钢铁、建材等高能耗产业中都存在大批违规项目。”
有识之士指出，对于产业政策的规定，强势的企业往往可以通过各种途径从政策的限制中“突围”。
10月19日，花旗环球金融发布分析报告称，“如果今年下半年钢材价格较上半年下跌13.6%，而其他成本保持不变，则全行业的净利润将会降为零，中国钢铁业将出现全行业亏损的风险。”
在此之前，国际钢价刚开始下跌时，阿塞洛等国际大钢厂都已自行减产，国际钢价已呈回升之势。而中国的钢价却仍然下跌。10月21日，中国钢铁工业协会召集了45家国内大中型钢铁企业的代表，召开了“稳定国内钢材市场座谈会”，提出减产5%以稳定国内钢材价格。
但虎杰咨询首席分析师张寅认为，“中国的钢铁企业集中度过低，限产的效果不会很明显。”虽然新的产业政策不允许再设立新的钢厂的理由是产能过剩，但现存的钢铁企业却逆势而行，纷纷发行了短期融资券，准备扩产。
9月19日，唐钢发行20亿元短期融资券。武钢集团也宣布将于2005 年10 月31 日发行公司第一期短期融资券，本期短券期限365天，计划融资30亿元。据记者了解，近期济南钢铁等多家钢铁企业也都相继发行了短期融资券。
“现在很多小的钢铁企业已经面临零利润，进一个死一个，继续投入对经济产生负面影响。实际上是国家希望限制小企业，扶持大型企业。行情好的时候，投资可以得到回报。”一位接近发改委的人士表示。
中国能源研究会研究员吴钟瑚指出，目前的政策环境对各类型的企业来说，不很公平。在几年前市场准入较少限制的情况下，“河北到处都是小钢厂，小厂社会负担少、成本低，产品价格低。国企的老总都很悲观，觉得会被小钢厂给挤死。”现在严控准入后又产生了新的不公平，“小钢厂觉得我的价格低，你为什么不让我干了呢？”
同样的故事发生在电解铝行业。尽管目前电解铝行业产能严重过剩，产业政策又重申不再批建新的电解铝厂，但中铝的扩张仍在继续。10月中旬，中铝在山西的80万吨氧化铝扩建工程和山西华泽铝电有限公司铝电一体化项目正式投入生产，这一项目形成了220万吨氧化铝、60万千瓦电站、28万吨电解铝、16万吨碳素的生产规模，成为全国最大的铝工业基地，形成了大规模联合生产氧化铝、电解铝的一体化生产链条。据悉，这两项工程都是国家“十五”期间的重点工程，得到了山西省政府的大力支持。
内蒙古鄂尔多斯羊绒制品股份有限公司(下称鄂绒，上海证券交易所代码：600295)自2003年开始投资高耗能重工业，其项目主要是硅铁。1999年之后中国出台政策限制硅铁等高耗能产业的发展，然而在需求的驱动下，中国的硅铁行业在之后的几年中仍得到了快速发展。鄂绒2003年开始建设的硅铁项目三期产能达到45万吨，将成为全球最大的硅铁生产企业。2005年7月，国家发改委、国土资源部、水利部、国家环保总局等部位“叫停”了32个电力违规项目。其中鄂尔多斯盘井电厂二期工程，便是鄂绒为了配套硅铁项目而建设的配套工程。几部委对这个工程的评价是“项目布局不合理，中水不落实，经论证评议未列入规划，要求停止建设”，然而据消息人士透露，鄂尔多斯盘井电厂二期工程仍在争取通过“与电网合作等方式”继续建设。
“实际上，政府需要有严格的法规去规范，让企业在同等条件下竞争，而不是一刀切地限制准入。要把环保这些考虑上，小钢厂可能就觉得不赚钱，自己就不干了。” 吴钟瑚说。
正如张文魁所说，“中国的产业政策总是很难得到真正执行，其根源是中国的宏观调控中，该市场化的没有市场化，该政府去调控的没有去严格做。这样一来，政府点的菜，市场不喜欢。政府的规划，市场不接受。”
环保，还是环保
在业内观察家看来，相对于一刀切的产业政策而言，真正对中国未来能源及周边行业发生决定性影响的是正在制定中的一系列节能政策。
一位接近国家发改委的人士介绍，能源所正在制定更细的行业标准。设计中的建筑节能标准，将从现有的60%左右提高到75%。汽车行业，中国已经公布了承重车的能耗标准，目前正准备制定第二个能耗标准，要求更加严格，范围也要扩大到货车领域。 此外，像吨钢能耗这样的标准已经有了，关键是设定更细致的技术标准让企业都进行改造。
这位消息人士透露，用财税工具来鼓励节能将成为未来的重要政策手段。燃油税和汽车消费税即是手段之一，甚至能源税也进入政策制定者的视野。备受社会关注的燃油税出台已提上了日程。
这些制定中的政策受到各界的广泛关注，但很多业内人士更关注这些政策的具体规定和执行约束。
中国能源网执行副总裁韩晓平在接受《财经》采访时抱怨说：“为什么中央政府一边在讲节能，另一边则是能源使用效率较高的热电企业活不下去？”
据韩介绍，热电厂的作用之一可代替原来的小锅炉，一个热电厂建起来，可能代替上百个小锅炉房。从减少污染、提高能源利用效率角度来说值得推广。燃烧同样数量、同样品质的煤炭，热电厂不仅可以提供电能，还能提供工业生产用的蒸汽和住宅暖气用的热水，比一般的火电厂能源利用效率要高。在国外，热电厂近年来发展迅猛。但在中国，热电企业目前举步维艰，部分银行已经停止了对热电企业的贷款。工商银行北京分行一位员工告诉记者，停止贷款，是由于项目风险加大，收益得不到保证。
风险从何而来呢？韩晓平告诉记者，在电力体制改革中，下一步就要推竞价上网。而热电企业因为规模小、布局分散等原因，其发电成本要比一般电厂高，江苏省内热电厂的用煤价格是每吨500到600元，而大电厂获得的电煤价是每吨450到500元。银行认为，在竞价上网中，热电企业的电价处于劣势。另外，热电厂供热的价格由地方政府确定，定得很低。
在韩晓平看来，热电厂在中国遭遇的困境只是一个缩影，政府应从中思考制定什么样的政策解决深层次矛盾，才能真正推动能源效率的提高。
在发改委能源所的姜克隽看来，正在制定中的各种节能标准，要真正得到贯彻实施还有待于对地方政府官员评价机制的调整。地方政府是各种节能政策的一线执行者，其执行力度对于节能的实际效果影响巨大。“只要还把GDP当做政绩考核的主要标准，执行就很难。”
国务院发展研究中心企业所副所长张文魁认为，过多介入产业政策反而会干预行业的发展，产生负作用。要想节能，一是要减少乃至放弃干预，二是要让污染者付出对应的成本。“如果没有这两个手段，中国产业政策的历史是要重复的。”
